In de hectiek van het thuiswerken, lesgeven aan kinderen en een ritme vinden tussen werken en ontspannen, zou het ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid van de Raad van State wel eens aan ieders aandacht ontsnapt kunnen zijn. Dat is jammer, want het advies van 15 juni 2020 bevat een belangrijke les voor iedere ambtenaar, en eigenlijk voor iedere burger. Daarom voor iedereen die het advies nog niet gelezen heeft, een beknopte beschouwing en een kort advies voor ambtenaren.
“De maatschappij, dat ben jij”. Met deze slogan ben ik opgegroeid en aan die slogan moest ik steeds denken toen ik het advies van de Raad van State las deze zomer. De Raad van State laat met dit advies heel duidelijk zien dat ministeriële verantwoordelijkheid niet alleen iets is van de minister, maar eigenlijk van ons allemaal. Het is niet alleen een juridische kwestie. Ook maatschappelijke ontwikkelingen spelen een belangrijke rol. De Raad legt in het advies bijzonder helder uit wat er misgaat in het samenspel tussen Parlement, regering en ambtenaren en hoe wij daar allemaal last van hebben.
De context
De ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat bewindspersonen, gezamenlijk en afzonderlijk, verantwoording aan het parlement afleggen voor hun beleidsdaden. Zij alleen zijn (politiek) verantwoordelijk voor wetgeving en beleid. De regel betekent tegenwoordig: verantwoording afleggen door het verstrekken van informatie en het motiveren en verdedigen van een besluit. De enige die deze verantwoording aflegt, is de bewindspersoon. Koning en ambtenaren zijn van de verantwoordingsplicht uitgesloten[1].
Ministeriële verantwoordelijkheid is geen op zichzelf staand concept maar functioneert in een context en die context verandert, zo schetst de Raad van State. Die veranderingen zorgen ervoor dat het noodzakelijke samenspel tussen de Kamer, het kabinet en de ambtenaren begint te haperen.
Veranderende maatschappij
De maatschappelijke context waarin ministeriële verantwoordelijkheid functioneert, verandert stevig. Ten eerste is er volgens de Raad groeiende onvrede bij en ongelijkheid tussen groepen burgers. Sommige burgers zijn sociaal minder goed ingebed en verbindingen in de samenleving zijn de afgelopen jaren zwakker geworden. Ten tweede is de samenleving ingewikkelder geworden en is er een toenemende afstand tot besluitvormingsprocessen en toenemende vaste lasten. Dat leidt ertoe dat burgers minder grip op hun omgeving ervaren. En ten derde ziet de Raad dat het maatschappelijke debat over feiten niet alleen minder vaak leidt tot een gedeelde werkelijkheid maar zij merkt ook op dat het maatschappelijk debat, onder meer door de opkomst van sociale media, bemoeilijkt wordt door ruwere omgangsvormen.
Ten slotte constateert de Raad dat problemen waar burgers tegenaan lopen vaak samenhangen met gebrekkig overheidsoptreden dat leidt tot aanzienlijke uitvoeringsproblemen met als meest recent en meest pijnlijk voorbeeld: de kinderopvangtoeslagaffaire.
De burger heeft vooral contact met grote uitvoeringsorganisaties en de gemeenten. En juist deze grote uitvoeringsorganisaties (zoals het UWV en de Belastingdienst) en decentrale overheden (zoals gemeenten en provincies) krijgen vaak te maken met moeilijk uitvoerbare wetgeving. Regering en parlement hebben tegenwoordig veel moeite om te komen tot effectieve en maatschappelijk gedragen besluiten, stelt de Raad. Wetgeving komt niet of heel traag tot stand. En als er al een compromis kan worden bereikt is er te weinig tijd en weinig politieke ruimte om te komen tot goed doordachte, consistente en uitvoerbare wetgeving. De situatie wordt vervolgens verder bemoeilijkt doordat wetswijzigingen elkaar snel opvolgen, wat weer kan leiden tot tegenstrijdige opdrachten voor de uitvoering. Ga er maar aanstaan als uitvoerend ambtenaar, die ook nog eens de burger moet uitleggen waarom het nu opeens zus is en niet zo. Uiteraard levert dat spanning op tussen overheid en burger. Ambtenaren komen steeds vaker klem te zitten en hebben geen ruimte of middelen om maatwerk te bieden terwijl zij wel degenen zijn die kennis en expertise hebben over wat werkt en wat niet werkt en die direct met de (vaak terechte) verontwaardiging van burgers worden geconfronteerd.
Incident-gedreven controle
Naast deze ontwikkelingen tussen overheid en burger, is er ook steeds meer gerichtheid op (parlementaire) controle. Door steeds meer aandacht voor de uitvoering van politieke beslissingen, is deze uitvoering ook politieker geworden. En er is steeds meer aandacht van een door incidenten gedreven uitvoeringsverantwoording. Aan de oplossing van de concrete problemen waarmee burgers en uitvoeringsorganisaties zitten, draagt deze controle echter niet bij, zo stelt de Raad. En dat is eigenlijk best tragisch. Immers, er wordt een hoop stampei gemaakt, ministers naar de Kamer geroepen, ambtenaren geschoffeerd en daarmee worden de problemen die burgers ervaren niet eens opgelost.
Er is een complex geheel van onafhankelijke of semionafhankelijke instellingen die zich bezighouden met toezicht, advisering en onderzoek, zoals de planbureaus en de inspecties. Het is ook een trend geworden om feitenonderzoek te laten verrichten door onafhankelijke instanties. En er is een sterke toename van tijdelijke commissies die onafhankelijk onderzoek doen naar incidenten, in het bijzonder binnen het ambtelijk apparaat.
Het is niet duidelijk hoe dit het (feitelijk en moreel) gezag van een minister ten goede komt, als het handelen van zijn ambtenaren niet meer door hem maar door anderen wordt beoordeeld.
Verantwoordelijkheid
Er is verwarring en onenigheid over de werking van de ministeriele verantwoordelijkheid. Ministeriële verantwoordelijkheid betekent in de eerste plaats verantwoording afleggen en aanspreekbaar zijn: ministers geven uitleg over wat de overheid gedaan heeft of van plan is te gaan doen en over de motieven en afwegingen die daaraan vooraf zijn gegaan. Staatsrechtelijk betekent ministeriële verantwoordelijkheid de verantwoordingsplicht naar het parlement. Maar aanspreekbaarheid van ministers is niet alleen richting parlement van belang, maar voor de gehele samenleving. De ministers zijn immers het publieke gezicht van de overheid en een voor burgers zichtbaar aanspreekpunt. Juist nu, zegt de Raad, met een sterk uitgebreid overheidsapparaat en een zeer mondige en divers samengestelde bevolking, en met (sociale) media, openbaarheid, globalisering en technologie, is het van groot belang dat ministers zichtbaar en in persoon verantwoordelijkheid nemen voor het maatschappelijk vertrouwen in de democratie.
De minister geeft leiding aan een ministerie en ambtenaren zijn verantwoording schuldig aan de minister. De ambtenaar heeft staatsrechtelijk gezien geen zelfstandige positie en dus ook geen eigen wettelijke bevoegdheden én geen externe verantwoordingsplicht. Wat echter steeds vaker gebeurt in de afrekencultuur die we hebben gecreëerd, is dat ambtenaren met naam en toenaam in de media en zelfs in de Tweede Kamer worden genoemd en verantwoordelijk worden gehouden voor wat er is gebeurd. En ministers nemen het daarbij niet altijd op voor hun ambtenaren. Ik ken hiervan twee voorbeelden waarbij ambtenaren publiekelijk zijn geslachtofferd om een minister in het zadel te houden. En niet zonder consequenties; beiden hebben hier een flinke tik van gekregen en zijn gestopt met hun werk. Overigens zijn ambtenaren via de reguliere werkgever-werknemer relatie wél verantwoording schuldig, en kunnen ze er niet ongestraft een potje van maken. Er zijn dus wel degelijk consequenties als ambtenaren hun werk niet goed doen. Als een ambtenaar publiekelijk verantwoordelijk wordt gehouden, dan kan zij/hij zich niet verdedigen, want dat is voorbehouden aan de minister. Daarom is het slachtofferen van ambtenaren zo schadelijk.
Goed beleid, goede wetgeving en goede uitvoering kan niet zonder een vloeiend samenspel tussen parlement, kabinet en ambtenaren. En als dit samenspel hapert, bijvoorbeeld omdat ambtenaren zich niet veilig voelen, dan voelt uiteindelijk ook de burger dat in de kwaliteit van beleid, wetgeving en uitvoering.
Professionele ambtenaren
Kwalitatief hoogwaardige beleidsvoorbereiding en -uitvoering, gevoed door waarden als objectiviteit, onpartijdigheid en inhoudelijke deskundigheid, raakt steeds verder in het gedrang, stelt de Raad. Er is vaak te weinig tijd en politieke ruimte voor ambtenaren om problemen goed te analyseren, opties en alternatieven te overwegen en op grond daarvan tot een goed beargumenteerd advies of voorstel te komen. Kritische reflectie, intern debat en tegenspraak worden te weinig gestimuleerd of soms zelfs ontmoedigd.
Ambtenaren zijn tegenwoordig vaker ‘informatiemakelaars’ die vooral inlichtingen verzamelen en steeds minder komen tot een zelfstandige, op deskundigheid gebaseerde beoordeling. Ambtenaren worden minder vaak geselecteerd op hun kennis en expertise, en meer op het kunnen schakelen en oplossen van incidenten, zo stelt de Raad. Neem daarbij de snellere roulatie van topambtenaren en je begrijpt waarom departementen aan inhoudelijk gezag inboeten. Dat alles zorgt ervoor dat er op de departementen meer gefocust wordt op de korte termijn en op ‘het uit de wind houden’ van de bewindslieden. Door deze incidentgerichtheid, ingebakken verkokering en het continu doorgaande verantwoordingsproces is het werk op de departementen politieker én minder inhoudelijk geworden, schrijft de Raad. En waarschijnlijk ook veel minder leuk. Als dat zo doorgaat, wie wil er dan nog ambtenaar zijn?
Adviezen
De Raad houdt het niet bij constateren van feiten; zij geeft ook adviezen over hoe we de ministeriële verantwoordelijkheid beter kunnen benaderen en hoe we onze democratie levend kunnen houden. Want maatschappelijk vertrouwen in ‘de politiek’ is van groot belang voor onze democratie. Immers, we wijzen mensen aan die ons representeren en die de belangrijke beslissingen nemen voor onze maatschappij als geheel. Deze vertegenwoordigers dienen ook te kunnen worden aangesproken op hun beslissingen en daar is een goed werkende ministeriële verantwoordelijkheid essentieel in. Als de overheid zich duidelijk aanspreekbaar toont, zullen burgers ook eerder inzien dat de overheid niet alles kan doen en dat ook de overheid fouten maakt: het blijft immers mensenwerk, zo stelt de Raad. Overigens noemt de Raad van State haar adviezen ‘tussenoplossingen’; omdat onze samenleving zo sterk verandert, is het volgens de Raad nodig om het hele stelsel en alle spelregels tegen het licht te houden.
Prof. mr. Luc Verhey vat de adviezen van de Raad van State mooi samen:
- Breng de informatiehuishouding van de overheid op orde, zodat ook de informatievoorziening aan het parlement verbeterd kan worden (inlichtingenplicht);
- Maak de afspraken over contacten tussen Kamerleden en ambtenaren helder; wees daar ontspannen over;
- Verbeter het inhoudelijk, ambtelijk vakmanschap; wees zuinig op ambtenaren in de uitvoering;
- Wees terughoudend met het neerleggen van allerlei taken bij onafhankelijke instellingen; dat beperkt de mogelijkheid van democratische controle te veel;
- Als een minister niet wettelijk bevoegd is op een onderwerp, moeten de Kamers dat respecteren; voorkom schijnvertoningen.
Uiteraard is er al een kabinetsreactie op het ongevraagde advies van de Raad. In algemene termen stemt het kabinet in met de voornaamste aanbevelingen en wijst op een aantal zaken die al in gang zijn gezet. Daarnaast wil het kabinet vooral de dialoog aangaan.
Zelf zou ik ambtenaren willen adviseren om op basis van het advies van de Raad stil te staan bij het eigen vakmanschap. Wat betekenen de waarden objectiviteit, onpartijdigheid en inhoudelijke deskundigheid voor jou, in je dagelijks werk? En hoe kan je daarmee de maatschappij en de democratie het best dienen? Ambtelijke leidinggevenden zou ik adviseren om werk te maken van de interne cultuur en te gaan staan voor de eigen mensen, ook als een minister onder vuur ligt. Investeer in je mensen, zorg voor goed toegeruste ambtenaren, zorg voor ruimte en tijd en ga dwarsliggen als een wet niet uitvoerbaar is. Werk samen waar dat kan en faciliteer het soepele samenspel dat leidt tot de juiste wetgeving die goed uitvoerbaar is en de maatschappij dient.
En zelf neem ik me voor om ambtenaren het vertrouwen te geven dat ze toekomt, zodat zij de ministers kunnen helpen hun werk goed te doen. Werken aan de democratie is niet alleen iets voor ambtenaren of ministers, wij hebben daar allemaal een verantwoordelijkheid in. Die maatschappij is immers niet alleen de ander, dat zijn wij met z’n allen. Hou dat maar in gedachten op 17 maart 2021.
Het ongevraagd advies van de Raad van State is hier te vinden: https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/@121354/w04-20-0135/
[1] https://www.parlement.com/id/vh47j7avxf09/ministeriele_verantwoordelijkheid
